文/金透社 万捷  版权图片/微摄

2026年6月1日，中国政府网发布一条重磅消息：国务院总理李强日前签署国务院令，公布《国务院关于对外投资的规定》，自2026年7月1日起施行。该规定已经2026年4月17日国务院第83次常务会议通过。

文件签发于“十五五”规划元年的中间节点，其深层含义值得解读：当中国对外直接投资存量连续9年位居世界前三，当投资者在境外设立企业已超5万家，当对外投资年均流量突破1700亿美元后，市场最迫切的需求已从“走出去”转向“如何走得更稳、更远、更规范”。《国务院关于对外投资的规定》正是对这一拐点作出的系统性回应。全文共34条，从适用范围到总体要求，从综合服务到有效实施管理，再到权益保护和法律责任，构建了一个涵盖事前核准备案、事中分类监管、事后惩戒问责的全链条治理体系。其核心要义可概括为八个字——“规范先行，服务并重”。

规模跃迁：当“走出去”成为常态，监管为何必须升级？

理解这份规定的重要性，有必要先厘清中国对外投资正在经历的量级跃迁。

据商务部、外汇局统计，2025年，我国全行业对外直接投资12455.8亿元人民币，比上年增长7.4%（以美元计为1743.8亿美元，增长7.1%）。其中，境内投资者共对全球153个国家和地区的11048家境外企业进行了非金融类直接投资，累计投资10404.2亿元人民币，增长1.6%（以美元计为1456.6亿美元，增长1.3%）。值得注意的是，在共建“一带一路”国家，非金融类直接投资达396.7亿美元，增长17.6%，远超全球整体增速。

2026年开局延续了这一态势。1至4月，全行业对外直接投资4294.2亿元人民币，同比增长3.9%。

截至2025年底，中国在境外设立企业超5万家。这一数字意味着：中国投资者已在全球构建起一个庞大的海外资产网络。随着投资体量和覆盖范围的急剧扩张，对外投资治理的复杂度呈指数级上升——套利行为、虚假投资、技术外流、不合规操作等问题日益突出，分散于各部门规章的监管体系也面临碎片化困境。正是在这一背景下，对外投资治理从“部门规章各管一段”向“行政法规统一规范”的升级，成为政策演进的必然方向。

《规定》在第一条开宗明义指明了这一升级方向： “推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，有效实施对外投资管理，保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益”。

核准备案新态势：合规门槛全面抬升？

此次《规定》对核准备案体系进行了系统性重构，其核心逻辑是——合规是企业海外资产安全的第一道防火墙，而这道防火门的钥匙，现在攥得更紧了。

《规定》第十二条明确：投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。

这意味着，对外投资核准备案不再是单一部门的“专项检查”，而是一套贯穿事前、事中、事后的全流程管控。

此前，发改委、商务部、外汇管理局三大部门各自拥有一套监管规则：发改委负责境外投资项目核准与备案，商务部负责颁发《企业境外投资证书》，外汇管理局管理资金出境。过去这种“铁路警察，各管一段”式的部门规章体系，因信息壁垒和监管重复，给企业带来较高合规成本，也为违规企业提供了“钻空子”空间。新规将各部门的监管职能统一纳入行政法规框架，虽然三大部门的职能划分仍然保留，但监管信息将更加共享、协同，分类分级管理的思路也更加体系化。

配套处罚机制进一步抬高了违规成本。《规定》第二十七条规定：投资者投资国家禁止的对外投资的，责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，没收违法所得；拒不执行的，处投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款。

未按规定履行核准备案手续，或以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请的，由核准备案机关责令改正，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；拒不改正的，责令停止投资活动，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款。

以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的，撤销核准备案文件，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；已经投资的，责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款。

上述处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。这表明，违规行为不仅会面临高额经济处罚，更可能导致企业被实质性“拦在门外”。

2026年外汇登记已整合至指定银行办理，监管从“形式审核”转向“穿透式实质审查”。无论资金出处如何复杂，监管部门都将追溯至最终实际控制人。金融与投资渠道的灰色空间正在被大幅压缩。

技术、数据、人员跨境流动全面锁紧

《规定》第十三条作出了一项对科技行业和制造业影响深远的规定：投资者不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。

此前，出口管制主要针对“货物”本身，服务和技术出口受限于出口许可证制度，但人员跨境流动和数据跨境流动存在监管盲区。许多企业通过海外派驻工程师、远程技术支持、培训外包等方式实现技术输出，变相绕开了出口管制审查。新规明确堵死了这些灰色操作通道，从数据到人员到技术，全部纳入管制范围。

这一条款在实际落地层面将产生重大影响。2025年，敏感行业清单已从12类扩充至15类，要求投资东道国市场份额超过5%的AI企业并购必须提交国家安全审查材料。对于人工智能、大数据、半导体、基因编辑、航空航天等企业而言，无论是海外设厂、技术授权，还是派驻研发人员，都将面临更为严格的事前审查。

此外，《规定》第三十二条明确指出，对投资者在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的管理，参照本规定执行。过去，境内个人在香港注册公司并以此进行境外投资的行为长期处于“灰色地带”。新规实施后，这一操作将被正式纳入监管体系，灰色通道被彻底堵死。

安全审查与反制机制从零到一

《规定》最具前瞻性的设计之一，在于首次系统性地将境外投资安全审查制度纳入行政法规层级。

第十五条明确：国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。

这是中国首次将境外投资安全审查上升到行政法规层面。

第二十四条和二十五条则构建了双向反制工具：任何国家（地区）、国际组织对中华人民共和国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施的，中国政府及其有关部门可以根据实际情况采取相应措施。此外，外国组织、个人危害中国国家安全、违反正常市场交易原则中断交易、或不合理剥夺投资者正当权益的，国务院有关部门可以采取禁止或限制其从事进出口活动、禁止或限制其在华投资、禁止相关人员入境等措施。

这些条款针对近年来部分国家和地区对中国企业海外投资设置重重壁垒的现实情形，为中国企业“走出去”提供了制度性的反制保障。

结合第二十条的领事保护制度——投资目的国家（地区）发生战争、武装冲突、暴乱、重大突发事件时，驻外外交机构应及时核实并敦促采取措施，中国政府可作出相应避险安排——此次规定已为海外投资者构建起“事前审查—事中服务—事后保护”的安全闭环，这在以往的部门规章体系下是难以实现的。

服务同样作为制度落脚点

“处罚”固然是规范市场的重要手段，但《规定》并未止步于惩罚性条款。第六条至第九条重点强化了服务保障职能。

国家将健全海外综合服务体系，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等领域服务资源。银行业金融机构需立足职能定位，在业务范围内为投资者提供融资等金融服务，同时鼓励政策性保险机构提供海外投资保险等服务。

此外，《规定》支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业服务机构拓展海外服务网络，为投资者提供高质量专业服务。这意味着，海外投资的服务配套体系正在从“企业自己扛”转向“国家帮一把”。

红线之内：自主决策空间依然存在

值得注意的是，《规定》第五条同时强调了一个重要原则：国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动。投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。

换句话说，在划定的合规边界之内，企业仍然拥有充分的商业决策空间。国家层面的政策引导与市场化导向并重——既划清红线，也守住激励，是此次规定传递出的重要信号。

第十一条给出了明确的政策引导框架：国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门根据国民经济和社会发展需要、有关国家（地区）投资环境变化和风险程度等，制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资。

鼓励类方向与当前重点发展的科技创新、绿色低碳等高度一致；限制类则集中在房地产、酒店、影视、体育俱乐部、基因编辑、AI算法研发、稀土采掘、跨境数据中心等敏感领域；禁止类则主要涵盖武器装备研制、跨境水资源开发、新闻传媒及赌博等违法经营活动。

从“宽进严管”转向“精准调控”，精准化成为对外投资政策转型的关键词。鼓励的领域更具方向性，限制的领域更受管控力度，禁止的领域则更为明确。

投资经营“合规化”冲击波

《规定》将于2026年7月1日起施行，留给企业和市场的时间约一个月。对于已在海外布局的中国企业而言，需要重新审视自身业务是否触及新规划定的红线，并对照第十三条审视技术、人员、数据跨境流动方面的合规性；对于计划出海的境内个人和中小投资者，合规门槛将大幅提升，过去粗放式操作模式将难以为继。

然而更值得关注的是，《规定》的真正影响力并不会止步于“堵住漏洞”。其深层影响在于：中国对外投资正从单一的“资产获取”模式，升级为包含合规管理、社会责任、风险防范、权益保障在内的综合能力比拼。过去靠信息差、套利空间、灰色操作快速扩张的企业将面临严峻挑战，而能够在合规框架内构建持续竞争力的企业，将获得更广阔的市场空间和政府服务支持。

当对外投资的“狂飙”时代落幕，“规范”时代才刚刚启幕。

正如参与制定该规定的商务部相关负责人在2026年初的全国对外投资合作和对外援助执行工作会议上所言，“十四五”时期对外投资合作各项工作取得显著成效，会议强调要以“十五五”规划开局为新起点，引导产业链供应链合理有序跨境布局，有效实施对外投资管理，维护海外利益安全。从“走出去”到“规范走出去”，再到“高质量走出去”——这条演进路径在2026年这个关键节点上迈出了决定性一步。而在投资规模已近1750亿美元的坐标系中，比“走了多远”更重要的，是“走得有多稳、有多正、有多远”。